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金砖开发银行的新意

发布时间:2020-03-26 16:58:55 阅读: 来源:机械表厂家

金砖集团本身既是个经济集团,同时又是一支国际政治力量。

金砖银行建立之所以具有深远的意义,远远不仅止于一个多边国际金融机构的诞生,备受世界关注的金砖合作,长期被西方媒体诟病为声势浩大而缺乏实质成果。然而金砖五国不鸣则已,一鸣惊人。2014年7月,金砖开发银行(正式名为“新开发银行”)在福塔莱萨正式宣布成立。尽管国际舆论对金砖银行后续的机制建设和运营保持观望态度,此项合作成就本身具有的两点深远意义,则是任何人难以否认和低估的:金砖银行开启的国际金融秩序重建以及金砖国家间合作诚意与技巧所预示的国际政治变革。

建立国际经济新秩序的曙光

金砖五国从来没有掩饰对现有国际金融秩序的不满和批评。当从内部改革世界银行和国际货币基金组织的努力搁浅后,金砖国家试图集体寻找和创造外部替代方案,而金砖开发银行以及与之相伴的应急储备基金(CRA)的建立即是此种努力的里程碑式成就。作为布雷顿森林体系的两大多边支柱,世界银行和IMF反映的是上世纪中叶至70年代的国际经济格局和美国无可比拟的金融霸权。随着“中心的衰落和其余(the rest)的崛起”,这两大多边组织的机制安排和运行理念早已过时。然而改革却是困难重重,尤其是美国所享有的实际一票否决权,让所有从内部而进行的努力都收效甚微。

现有国际经济金融秩序的问题,更重要的还不是权利与责任、权力与实力的错位,而是这两大多边机构的无效、低效甚至对新兴经济体和发展中国家产生的负效。在这方面,对它们的批评不但来自发展中世界,甚至连世界银行和IMF经济学家和执行官也感到沮丧。IMF在应对金融危机时的动作迟缓和一味以“紧缩”为应急借贷条件,造成了危机的蔓延和危机后经济的持续低靡,甚至一蹶不振。而以解决发展问题为己任的世界银行,其官僚作风和政治色彩从根本上影响了援助的有效性和公正性。

防范和应对国际金融危机

金砖开发银行和应急储备基金的宣布建立,是对西方主导的现有国际经济秩序和全球金融治理体制的一次严肃而深刻的挑战。金砖五国以相等份额共注资500亿美元作为其开发银行的初始资本,第一笔发展援助款项预计将在2016年贷出。银行不以“金砖”命名,是为了将来吸收金砖外新兴经济体为成员,比如土耳其、墨西哥、印度尼西亚和尼日利亚等都是潜在的候选成员。这也表明,新开发银行并非一个国家集团的金融组织,而具有发展成为另一个“世界银行”的潜质。

当然,世界并不需要第二个“世界银行”,金砖银行不是世界银行的替代,它在发展问题上更强调对发展中国家基础设施的援助与投资。基础设施投入的巨大缺口,无庸置疑是发展中国家经济发展的最大瓶颈之一。现有多边开发银行对此往往采取规避的政策,因为基础设施工程带来的围绕环境问题和居民安置工程,使得基础设施投资变得成本高昂、过程复杂又极富政治敏感性。据世界银行估计,国际多边开发银行只满足了2%-3%的基础设施投资需求。金砖开发银行决心在这一领域为全球发展问题作出特殊而重要贡献,而中国在援助基础设施方面的现有成就和规模,为金砖银行这一作用的发挥给予极为可信的背书。

金砖应急储备基金实际上是一个互助“承诺”机制。目前这一储备基金各国承诺总额为1000亿美元,其中中国承诺最大份额410亿美元,南非承诺50亿美元,而其他金砖三国分别承担180亿美元。具有重大意义的是,任何成员国出现了长期的美元短缺,它们将以货币互换方式实现自己的承诺,降低了对美元储备的依赖程度。

金砖五国将在发生金融危机的时候相互帮助以应对国际收支平衡或短期流动性危机。国际收支平衡出现危机将带来本国货币迅速贬值的压力,威胁到整个金融系统和国际贸易的稳定性。短期流动性出现困难,导致政府无法按期履行其债务义务,冲击市场信心,由于投机和恐慌等各种投资原因,造成本国债券被大量抛售并贬值,成为发展中国家反复发生的债务危机。及时的外部资金注入,将能够有效避免金融市场的“大出血”,稳定市场信心。但IMF充满严苛附加条件的贷款及其缓慢的决策过程,往往不但没有“雪中送炭”反而“雪上加霜”,无法成为发展中国家避免和应对金融危机的国际支柱。金砖CRA的建立,表明了新兴经济体不但有意愿、同时也有能力寻找和创建对其自身更有效的替代方案。尽管CRA功能发挥和运转效率尚待观察和调整,这一合作机制本身,即可提高对新兴经济体的市场信心。

挑战美元霸权与人民币国际化

金砖开发银行和CAR的宣布建立,也是对美元在国际贸易与金融的统治地位的动摇。美元不仅广泛用于国际结算,也是现有IMF和世界银行的基础货币。其结果不仅是美国的全球经济与金融霸权,同时也造成了全球经济公正性受损——美国以其美元霸权可以轻而易举地转嫁经济危机,由别国、尤其是发展中国家来承担代价。同时,对美元的过度依赖,也造成了新兴经济体和发展中国家的国际金融风险。美国国内货币政策的调整,直接带来全球效应,各国的外部金融稳定性系于美国之手,这样的现状也亟待改变。

近年来,新兴经济体之间日益频繁深入的货币互换,中国是其中相当活跃的一员。2012年中国宣布与巴西进行货币互换,使得两国的双边贸易可以本国货币结算。中国货币互换行动不仅限于金砖国家,还和美国的盟国澳大利亚和阿拉伯联合酋长国就此进行了富有成效的谈判。与阿联酋的货币互换,对于美元来说最具潜在打击,美国不惜以武力来保证的“石油美元”贸易体系遭受挑战。货币互换不仅冲击美元霸权,也是人民币国际化的重要步骤。而金砖CRA建立的成员国货币互换机制以及中国在其中41%的份额,对人民币国际化的作用显而易见。

金砖合作机制与前景

金砖银行和CRA建立的另一项重大意义,也许比建立国际经济新秩序更为直接的,是对金砖合作机制有效性体现和广阔前景的展示,同时也是中国在国际合作中发挥新型大国作用的表现。

金砖银行的框架安排反映出平衡、妥协与双赢的谈判原则和结果。在金砖银行谈判长达2年多的过程中,屡次报出搁浅的揣测,而金砖各国的利益分歧和深刻顾虑也确有其事。明眼人都看出了金砖五国在经济规模和实力上的差异性,国际舆论也普遍认为,其他金砖国家意在借助中国的超强经济地位来抬高它们在国际经济和政治中的可见度和重要性,但与此同时,它们又对块头太大的中国抱有戒心,担忧金砖组织成为中国的国际政策工具。这些利益计算与担忧贯穿于金砖银行的谈判中,由于在总部地址、资本份额等等重要问题上的分歧,曾一度传出谈判搁浅的消息。

福塔莱萨峰会上宣布的金砖银行,很明显是各国妥协的产物,照顾了金砖各方的感受,不但表明了金砖国家具有足够的智慧来求同存异实现合作,更是体现了中国作为大国避免单边主义和对权力的自我克制,这一点将会对中国在金砖合作以及更广泛的国际合作中产生深远的影响。

从金砖银行的机制安排,我们可以看到谈判中的争议焦点都得到了妥协性解决,没有明显的大国主导,显示出平等和互利。当初分歧最大的各国初始资本份额的问题,印度和巴西显然对中国的超强经济实力存有戒心,巴西总统甚至公开宣称“我们不希望看到美国主导的秩序,但也不愿意中国成为新的主导。”中国则有意认领更多的份额而扩大银行的规模。最后妥协的结果,是中国放弃根据经济规模和实力来承担银行义务和责任的要求,同意成员国等额出资并享有平等的决策权。另一项产生强烈分歧的议题是关于银行总部的选址。中国希望银行总部设在上海,印度为新德里力争,其他金砖三国也曾表达过对成为银行总部所在国的向往,尽管最后的竞争在上海和新德里之间。上海最终成为总部所在地,但印度选派第一任行长,而中国排在所有其他成员国之后任命行长。

国际合作中一个有趣又困难的问题是,实力超群的一方如何让自己的行为和承诺在实力较弱方的眼中具有诚意和可信性。这也即是著名的“强者的可信性困境”——在缺乏第三方强制机制的国际合作中,强者与弱者进行合作,其动机本身显得可疑,而弱者又缺乏惩罚强者违反承诺的有效手段。强者要建立可信性,需要想办法进行权力和行为的自我约束,而这一点却并非所有的强者都乐意为之。

金砖集团是新兴经济体的群体性崛起,但中国在金砖集团中依然显得“块头太大”。单就经济实力来看,中国可以轻而易举地单边建立一个数倍于目前金砖银行的开发银行,而中国在信用评级也似乎根本不用其他金砖国家参与,就可以在国际资本市场里进行低利率的大宗融资。但是,中国却坚定选择了金砖多边开发银行,并最终接受了和其他金砖国家平等的话语权,尽管这4国在经济实力和规模上完全无法和中国平起平坐。中国以妥协的态度和对权力的自我克制,得到的是一个大国、尤其是一个迅速崛起的大国最难得到的东西,那就是在国际合作中更高的可信性。而正是这种可信性的缺失和脆弱,才造成了所谓的“修昔底德陷阱”以及围绕中国崛起曾有过的恐慌和疑虑。

金砖银行建立之所以具有深远的意义,远远不仅止于一个多边国际金融机构的诞生。金砖集团本身既是个经济集团,同时又是一支国际政治力量。这就决定了,金砖银行在经济层面上代表了IMF和世界银行体系之外的替代方案从可能走向现实,在政治层面上展现了新型大国以对权力的自我控制来促进不同实力地位国家之间的平等国际合作。(作者:清华-卡内基全球政策中心副主任、驻会研究员 清华大学国际关系学系副教授)

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